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構建多層級預算績效管理體系 2019-03-07 09:28:03    來源:長江日報    作者:本站原創    瀏覽次數:0 次

在實踐中如何構建多層級預算績效管理體系?需要注意哪些方面的問題?上海財經大學教授、上海市公共績效評價行業協會會長劉國永近日接受本報記者采訪時,對此提出了自己的觀點。

內容維度  全方位全過程全覆蓋

“貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》,其具體開展方式方法需要在具體實踐中予以構建。”劉國永說。

一是構建全過程預算績效管理責任和方法體系。全過程預算績效管理既貫穿于全方位的預算績效管理之中,又貫穿于全覆蓋的預算績效管理之中,它是全面實施預算績效管理的關鍵機制。需要在全過程各環節中,將績效理念和方法融入其中,實現預算與績效一體化。

二是構建所有資金全覆蓋的預算績效管理體系,即覆蓋四本預算。要突出重點,做好一般公共預算績效管理體系,特別是其中的政策與項目績效管理體系;針對不同資金屬性和用途,對另外三本預算分別建立各自的預算績效管理體系。

三是構建全方位預算績效管理格局,即構建政府、部門單位,政策和項目的預算績效管理體系。需根據不同對象的特征,結合全過程的績效管理路徑,依照不同層級開展績效管理的需要開展重大政策和項目事前評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價及結果應用。目前政府一般公共預算績效管理的實踐已經證明了全過程預算績效管理機制的適用性,在其他政府預算績效管理體系的建立過程中,也應當充分借鑒上述經驗,開展各有側重的目標管理、跟蹤監控、績效評價和結果應用。

核心價值  預算和績效管理一體化

實現預算與績效管理一體化是全面實施預算績效管理的核心價值和根本目標,集中體現了績效為預算管理服務、通過績效管理提升預算管理水平、進而推進預算管理科學化的根本方向。

“預算與績效管理一體化是績效預算管理的靈魂。沒有績效的預算是不科學的預算,必須將績效目標作為預算編制的前置條件和依據,將績效管理的績效目標管理、績效跟蹤監控、績效評價實施、績效結果應用等環節與預算管理的預算編制、預算執行、預算監督等環節有機統一,真正發揮好績效管理的作用。”劉國永說。預算和績效一體化就是要求建立以結果為導向的預算管理模式,將政府預算完全建立在可衡量的績效基礎上,提高財政支出效率,改進公共服務質量;預算和績效一體化就是將績效目標貫穿在預算管理的過程中,強調成本核算、實現放權和問責相結合,從而推動建立財政資源分配與績效狀況緊密結合的預算系統。

為了在有機融合的基礎上實現預算與績效管理的一體化,劉國永認為,一是需要探索當前預算編制改革,結合全面實施預算績效管理的要求,從績效目標出發,重新設計和改革當前預算編制方式,包括推動中期預算編制方式改革。二是要對新出臺重大政策和項目開展事前績效評估,且將評估結果作為申請預算的必備要件。三是要全面設置部門、政策和項目的績效目標,并將績效目標設置作為預算安排的前置條件。四是要對績效目標實現程度和預算執行進度實施雙監控,確保績效目標如期保質保量實現。五是要全面開展績效自評、第三方評價和重大政策與項目預算績效評價,健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制,加強績效評價結果應用。

工作重點  部門預算績效管理體系建設

全面實施預算績效管理要求,將部門和單位預算收支全面納入績效管理。劉國永認為,現行體制下,預算主管部門積極性難以得到有效發揮,財政部門也顯現出職能錯位的狀況,國家治理關系無法有效理順。通過全面實施預算績效管理,財政部門應向預算主管部門全面放權,賦予其部門預算績效管理權限,進而強化財政部門事前監督和事后監管的職能,達到依靠全面實施預算績效管理全面優化部門履職狀況的目的。從這個意義上來看,如何開展部門預算績效管理已經成為全面實施預算績效管理能否在國家治理中真正發揮其作用的關鍵。

劉國永認為,構建部門整體預算績效管理體系,首先,是要建立科學的授權體系,明確部門權利與責任。其次,圍繞預算資金、統籌考慮資產和業務活動,核心內容是按照行業發展規劃、部門規劃、三定方案對部門和單位職責及核心業務進行梳理,重點工作是優化完善部門整體績效評價指標體系、逐步開展部門整體績效評價,涵蓋部門整體收支。再其次,在部門整體支出績效評價試點經驗的基礎上,進一步將績效管理范圍延伸到部門預算的所有方面,緊緊圍繞績效目標構建部門自評價體系,對于重大政策和項目開展第三方評價。

推進難點  縣區政府預算績效管理體系建設

在所有層級政府績效管理體系中,縣(區)政府預算績效管理體系建設是全面實施預算績效管理的推進難點。

劉國永說,縣(區)政府是我國政府治理的基礎,承擔著多數公共服務的主體責任,壓力大,人手緊張。因此,對開展預算績效管理工作較晚的縣(區)基層政府,上級政府可以從預算績效管理制度、工作開展流程、專家支持和指標庫建設、第三方機構平臺等方面予以指導和技術支持,使其能從規范的高起點開始啟動體系建設工作。上級政府可通過制定工作考核辦法,將基層政府的預算績效管理工作開展情況及成效納入上級政府對下級政府施政績效考核框架,并以專項轉移支付資金為載體,探索形成適應轉移支付資金的全過程預算績效管理機制和具體可行的方法體系。

構建預算績效管理融合機制

劉國永認為,為了更好地推進預算績效管理,應該構建預算績效管理與其他工作相融合的機制。

一是要根據權力層級對應設立責任管理機制,建立重大項目責任人績效終身責任追究制。建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制。

二是緊緊圍繞預算管理的流程和環節,構建并落實各參與主體的責任體系。具體來說,財政部門負責審核預算和績效目標、批復預算和績效目標,監管資金使用和跟蹤績效目標,組織開展評價和管理,對結果進行應用反饋;預算主管部門和預算單位是預算績效管理的第一責任人,對本部門的預算績效管理工作負總責,負責審核和申報績效目標,配合開展部門及政策、項目的績效跟蹤、績效評價,督促開展自評價工作,依據結果進行整改;人大政協開展監督審計問責等工作。

三是要將預算績效管理與預算管理、財務管理和項目管理相融合。如在預算編制環節,將預算編制與目標設計相結合,預算環節同時與項目的立項管理相結合;在預算執行環節將預算績效跟蹤與項目過程管理相結合;在決算環節,將績效評價與項目驗收等結合,并將結果應用予以落實。

四是應用大數據等手段,將日常管理與績效管理相結合。要從整體思維出發,以績效指標和標準建設為抓手,以大數據應用為手段,以數據分析為方法,全面科學構建績效導向的科學決策體系,這是深化預算績效管理的根本路徑。

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